温铁军：加大投入是保证粮食安全唯一途径

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中国的粮食安全关系到13亿人的粮食。正如天津大学经济学院前院长周立群所说，粮食安全应该上升为一个国家战略问题。因此，国家必须从整体意识上考虑这个问题，这是单个农民和地方政府无法承担的。从某种角度来说，国家战略与作为市场主体的农民和寻求自身发展的地方政府的利益相冲突。因此，国家需要从资本和政策导向的角度全面考虑这个问题，而不是把希望寄托在农民和地方政府身上。

但时不时会出现中央资金配置跑偏，地方政府在执行中央政策时会有一定程度的偏差。如何解决中国的粮食安全问题？为此，记者采访了著名农业、农村和农民问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军。

1.地方政府侵占支农资金是正常的

《21世纪》:保障粮食安全需要中央资金的投入，但目前资金流动是否足够透明？

温铁军:我有几个学生是副县长，是县委常委。据我们了解，中央投入的资金流向不明是很多地方的现象，因为有些地方涉农部门濒临亏损甚至破产的边缘。这些地方部门长期以来资金不足。

我曾经在下面某个地方赢了上级部委的一笔钱，在县级，地方提出要扣50%。为什么？很简单，更高层次的人来检查、评估、总结经验都是要吃要留的。财政部规定各部门对检查工作的报销额度很小，很难满足出差的实际需要；另外，既然现在资金的审批权在部委，地方政府为了争取国家的扶持资金，自然要招待下到部委的人。所以部委出差往往不需要自己的费用，大部分由地方政府报销。但地方的钱从哪里来，只能靠截留支农资金。

21世纪:地方财政收入如何？现在有些县不是搞土地财政的吗？

温铁军:大部分农业县的财政收入只能占总支出的30%，地方政府自收自支部分和上级部门补助部分在37%左右。经济发达地区的地方政府虽然收入多，但自身支出也大。我们曾经建议允许地方政府发行债券。但由于地方政府向上级申请发债程序复杂、系统成本高，最终不得不转向“以地套现”，从农民的土地上获得贷款，抵押给银行用于地方建设。这些建筑大多没有生产效率。所以现在中国地方政府负债率比较高。我的学生刚刚在杂志上发表了一篇文章，文章说地方政府的国内生产总值增长与土地征用和地方债务正相关。具体负债额不好说，但应该不低于几万亿，甚至可能超过这个数额。

2.农业水利建设负债太多

《21世纪》:这个问题的本质其实是地方财权和行政权不匹配的老问题。

温铁军:其实这个问题从1994年分税制改革就有了，只是到现在都没有认真讨论过。学术界有很多讨论，但决策层没有行动。

《21世纪》:粮食安全问题需要国家政策的推动。今年中央一号文件提出加快农村水利建设。目前农村水利对农业生产有哪些制约？

温铁军:2006年重庆大旱之后，我们做了一个关于突发事件的专题研究，报告已经完成。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的结论与我们关于中国农业水利建设严重滞后、债务过多的结论高度一致。虽然这些报告不断发表，但从未对国家政策产生真正的影响。

之所以没有实际效果，在于大量农村水利基础设施私有化。

自20世纪90年代以来，在巨额财政和金融赤字的压力下，我们根据发展中国家一个国际组织的所谓“共识”，推动了农村公共设施的私有化。这些自然资源，加上农民努力形成的水利建设资产，因此被进行了似是而非的私有化。

中国早期的农村基础设施建设，尤其是小型水利设施的建设，基本上是由农民建造的。现在有必要私有化。如何计算农民的投资？这些设施在移交给政府部门后，已成为部门资产。如果通过拍卖、租赁等市场化方式转让产权，实际上剥夺了农民对投资和劳动形成的资产的所有权，这是造成农田水利基础设施出现问题的首要原因。

二是水利设施民营化后，农民失去所有权，使用时付费；此外，私有化后，这些水利设施主要用于农业等商业目的，而不是主要为农业服务，因为农业用水很难按市场价格支付水价。在这种情况下，一旦发生干旱，这些水利基础设施将难以发挥抗旱和保护生产的作用。

从表面上看，私有化提高了水资源的利用效率，但实际上，即使是私有化的必要条件也没有得到满足。所以后续的制度安排是有争议的。

中国大规模的水利建设始于1966年。自1966年城市工业化停止以来，农田水利建设有了大量的投资机会。短短不到20年，中国农田灌溉面积从原来的20%增加到近50%。中国人很大程度上是靠修建这些水利设施来解决吃饭问题的，因为这样大大提高了单位面积农田的产量。现在农田的灌溉面积几乎回落到1966年以前。

此外，就灌溉水源而言，过去主要依靠收集自然来水和地表水，但现在农民只能通过打井灌溉农田，依靠过度开采地下水，严重破坏环境。与此同时，一些农民的土地被无偿占用，引起了越来越严重的社会纠纷和矛盾。

3.近几年不会有严重的粮食危机

21世纪:目前，长江中下游地区出现罕见干旱，尤其是湖南、湖北、江西，国际大宗粮食作物价格居高不下。国内外粮食安全是不是有点吃紧？

温铁军:这个不好说。根据官方统计，中国的粮食产量近年来一直在增加。最近国家进口了一些比较短的农产品(000061)。应该说，中国今明两年不会出现严重的粮食危机。

从2008年全球38个国家的缺粮情况来看，中国虽然被相关国际组织列为缺粮国，但在2008年还是挺过了缺粮期。

《21世纪》:是什么原因让中国度过了危机？

温铁军:2006年以来，中央加大了对新农村建设的投入。新农村建设投入的资金很少用于农民社会事业领域，主要用于农村基本建设，主要用于改善农业生产条件和建设农田水利设施。虽然农业水利建设的劳动力投入规模不如过去，但农田水利建设投入的增加起到了稳定农业产出的作用。

比如一些粮棉大县基础设施投入的增加，客观上巩固了我国农业的基础地位，保证了粮食产量。如果中国想在世界粮食危机的情况下保持粮食自给自足而不受影响，就必须在当前政策导向不变的情况下继续增加投入。这个输入一定不能停止，因为现在没有别的办法了。