在统筹城乡关系中走新型城市化发展之路

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改革开放以来，中国城市人口从1.72亿增长到2009年的6.22亿，城市化率也从17.9%增长到2009年的46.6%。城市化已成为未来30年支撑中国经济快速增长的重要引擎，但快速城市化对城市就业、资源、环境和社会稳定构成巨大挑战。目前，如何走出一条符合中国国情的城市化道路，少走弯路，是一个值得关注的问题。

首先，正确处理城乡关系是研究城市化的逻辑起点和基础

城市化和工业化是相伴而生的概念，是人类社会和文明从农业社会走向工业社会的过程和阶段。城市化决定了必须从一开始就正确处理城乡关系。

改革开放30年来，城市化在中国经济持续快速增长中发挥了重要作用。城市化进程正以年均近1%的速度快速推进。据相关研究，2015年前中国城镇化水平将超过50%，未来20年中国仍将处于快速城镇化发展阶段。但是回顾历史，我们走的是一条低成本扩张的城市化道路。一方面农村土地转化为城市土地，级差地租收入基本停留在城市；另一方面，农民在城市化进程中没有充分享受公民的社会保障，社会负担基本留在农村。这两个因素是支撑中国快速城市化进程的重要驱动力。与西方国家相比，我国政府宏观调控能力更强，能够有序推进城市化，不会陷入经济发展受到社会问题制约的“中等收入国家”的陷阱，不会出现拉美国家城市化进程中的“贫民窟”现象。

协调城乡关系，首先要解决农村土地城市化和农民城市化的协调问题。如果两者过快、过慢或者速度和节奏不一致，整个社会就会处于不平衡状态，因为对于中国农民来说，农村土地始终承担着生产要素和社会保障的双重功能。从历史的角度看，中国几千年的封建历史本质上是一部土地关系发展史。经济发展带来的土地演变路径是“等权-合并-集中-再等权”，伴随着朝代更替和社会动荡。因此，历代封建统治者通过立法严格限制土地流转，防止土地兼并。从现实的角度来看，根据中国近10年的统计数据和人口规模，城市化率每增加1个百分点，新增建设占用耕地约490万亩，每年有近2000万农民进入城镇。现阶段中国的城市化更多的是土地城市化，产业不断向城市集中。重复建设、超前建设、大规模征用农村土地、级差租金收入分配不公等问题没有得到根本遏制。但“农民城镇化”速度相对滞后，城镇有效的人口聚集和产业功能被弱化。如果这些问题没有得到很好的解决，或者在处理上存在偏差，将严重影响城乡协调发展和城市化进程。

逐步实现城乡公共服务均等化是加快农民城市化进程的必由之路。加快农民城市化进程，要注重赋予整个社会生活方式、生产方式、管理方式的内涵和国民意识的转变。农民城市化不仅可以以户籍城市化为标志，而且可以从根本上解决农民进入城市非农领域就业和生活在城市的问题，重塑公民身份，增加城市公共产品供给，逐步实现城乡公共服务的均等化和同质化。现在一些地方推进城镇化的做法是以户籍换取社保，以宅基地换取住房，以承包土地换取社保等。农民的生活方式虽然变了，但生产方式没有变，以户籍制度、城乡差别就业和福利保障制度为主要内容。城乡二元结构体制使得“离乡”、“出地”、“进城”的农民剩余劳动力无法真正享受到与“公民”身份相匹配的收入消费和医疗保障

客观上尊重农民城市化实现方式和途径的多样性。从近30年的实践来看，中国农民城市化的实现模式和途径一直是多样化的，如自愿迁移和强制迁移。中国历史上的大规模移民大部分是强迫移民，而改革开放后的新移民大部分是自愿移民，他们出于追求一定的社会经济利益的目的，自愿做出移民的选择。在城市化进程中，如果农民是自愿移民，无论城市有多艰苦，他们仍然可以顽强的活着，争取与公民同等的成员资格和平等的权利。如果城市化是由政府主导的制度安排，特别是如果农民被迫整体迁入城市，虽然可以以较低的交易成本实现城市化功能，但对于农民来说，与“城市文明”的碰撞和磨合，有一个从心理到文化的长期适应过程。因此，虽然政府在城市化进程中发挥着特殊的作用，但它需要考虑城市化进程中的民主和舆论问题。

二、中国城市的发展理念和目标设定

目前，许多城市都提出了“国际大都市”、“世界城市”等口号。如果发展目标是盲目追求gdp增长，盲目吸引投资，就会带来环境和公共安全的代价，引发许多社会矛盾，这个城市的发展是不和谐的。我们倡导的城市价值观是“以人为本”的城市发展理念，注重发展质量和居住环境。城市发展的概念和目标至少应包括几个方面:

一个是“生命力”。城市不仅是一种政治经济组织形式，也是一个具有多重复杂功能的综合体。随着发展进程，城市对产业、形态、功能的要求也在不断变化，必须不断更新才能保持活力。二战后，美国城市发展迅速，50年代后期中心城市基本衰落。自20世纪60年代以来，美国实施了“大社会”计划，发起了“城市更新”运动和环境保护，全面治理了工业发展带来的城市衰败、贫民窟和环境污染等新问题。城市要始终追求活力，保持不断更新的过程，建立城市更新体系，既包括产业的不断更新，也包括城市从功能到形式的不断更新。

第二是“安全”。城市安全不仅是社会安全，而且具有风险控制能力，可以为公民提供安全的环境，应对地震、洪水、瘟疫、恐怖系统等各种自然灾害和人为灾害。城市应建立一套完整的防御体系和工作机制，在可能发生危机事件的地区应对灾害。政府应该在基础设施和公共服务方面投入更多的公共资源，如抗震救灾、社会保障、教育和医疗保健，以确保城市的安全发展。

第三是“方便”。城市最大的功能是为市民提供便捷的服务，包括交通、通讯、教育、医疗、文化、人际交往等。需要科学统筹规划，综合考虑城市规模、人口规模、发展方向、城市圈功能定位等因素，建立便捷、快捷、紧凑、经济的交通运输体系，类似于“摊大饼”、平分城市规模的发展模式，不适合我国国情和城市发展目标。

第四是“性格”。个性是城市历史的积淀，魅力是城市生活的品格。在国际化和城市化的背景下，城市建设往往会陷入趋同的误区，因此有必要重塑发展模式。一个有个性的城市是一个有吸引力、有活力、有竞争力的城市。要注意保持每个城市不同的历史文脉、文化基因和传统个性，体现城市的产业特色、资源环境特色和生活特色，培育独特的核心价值观和城市精神。

第五，“低碳”。城市发展应以绿色环保为目标，保护生态环境，减少环境污染，节约资源和能源，建立高效、和谐、健康的人居环境，使城市基础设施建设、土地开发利用、经济、社会和人口发展以及城市自然资源处于符合自然规律的和谐平衡和可持续发展状态。

任何一个城市都必须有城市价值和发展理念，否则城市发展就不完整，不健全。近年来，美国城市学者开始反思和批判美国城市近百年的发展道路，提出了“精明增长”的新概念，即城市发展要惠及所有人；实现经济、环境和社会的公平均衡发展；新老城区都有良好的投资机会，最终目标是促进城市的可持续健康发展。“智慧增长”提出十项原则，并在我国部分城市建设中得到引入和实施，其中最重要的是降低城市对汽车依赖的规划措施。“智慧增长”的发展模式延长了城市的生命周期，实现了向可持续发展的转变。

三，中国城市化发展战略的路径选择

近年来，中国的城市发展战略一直是严格控制大城市，适度发展中等城市，积极发展小城镇。这种发展战略代表了人类美好的愿景，以欧洲城市规划体系为基础，符合城市发展规律。

中国的城市化进程起步较晚，但发展迅速。短短二三十年，就完成了西方市场经济国家需要几百年才能达到的城市化水平。虽然政府看到了城市快速扩张带来的弊端，制定了宏观调控政策，努力实现土地、资源和经济的平衡关系，但没有达到预期的效果。发展趋势是大城市越来越大，小城镇发展滞后。从国际上看，二战后，所有工业化国家都遵循大城市的发展战略，如韩国的首尔、日本的东京、菲律宾的马尼拉、南美的一些首都。深层次的原因是新兴国家的赶超意识很强，城市化发展模式的选择是基于“效率优先”的原则，他们要不惜一切代价追赶发达国家，所以不得不选择大城市的发展模式来加速其工业化进程。城市化模式一旦确定，路径依赖问题就非常突出，这是发展规律。

目前，中国的城市化已经到了一个新的转折点。中央提出，要坚持中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载力，发挥城市在农村的辐射作用，促进城镇化与新农村建设的良性互动。经过30多年的改革和发展实践，我们创造了具有中国特色和地方特色的城市化道路或路径。城市规模多元化。城市群和城市带成为城市化的主导因素，长三角、珠三角、环渤海、长株潭等城市带和城市群正在崛起。在此基础上，研究大中小城市在城市群中的合理布局是一个有利时机。

下一步，要根据中国的实际情况，制定并积极实施中心城市和城市群带动的发展战略，在城市群内形成大、中、小城市之间的合理分工和紧密联系，构建城市群布局。在严格控制城市用地盲目扩张、土地集约利用的基础上，以一个或几个中心城市为核心，多个不同规模、不同档次、不同功能的城市共同形成城市带和城市群。在城市群中，要加强中心大城市的聚集和带动功能，完善交通体系，构建以大城市为中心的日常通勤圈，促进中小城镇发展，充分发挥其整合周边人口、资源和产业的重要作用。在这方面，我们不仅要以国家发展战略为指导，还要有政策倾斜和金融、税收、土地等产业配套设施的保障。

(作者是国土资源部党组成员、国家土地副总督察)